Governar o território: um ativo estratégico para Portugal

Pensar politicamente os desafios que enfrentamos, a título individual e coletivo, é uma obrigação cívica. Integrar nessa reflexão o território que habitamos - e que alteramos diariamente - deveria ser algo natural. Em Portugal, sobretudo ao longo deste século, o debate político sobre o território tornou-se mais pobre. Não por escassez de problemas concretos, mas porque falta um pensamento político consistente capaz de os enquadrar.

A reflexão alimentada por perspetivas multidisciplinares e pela diversidade da investigação académica acabou por perder força perante uma abordagem casuística, fragmentada e legalista, entretanto enraizada nas estruturas e na burocracia técnico-administrativa do Estado.

O território como questão política estratégica

O território não constitui um palco neutro onde a política acontece. Todas as políticas incorporam opções, prioridades e interesses que, no fim, ganham forma no território. Desconsiderar este facto não produz somente falhas técnicas: revela, acima de tudo, uma insuficiência de inteligência política. Um país que não reflete sobre o seu território dificilmente será capaz de refletir sobre o seu próprio futuro.

Raramente a política do território chega ao debate público enquanto matéria estratégica. Aparece de forma dispersa, limitada a perspetivas e dificuldades isoladas - habitação, incêndios, cheias ou abandono do interior -, como se estes fenómenos não tivessem relação entre si. Mas têm. Representam manifestações distintas da mesma incapacidade coletiva: não entender o território como um sistema complexo nem mobilizá-lo como espaço de desenvolvimento sustentável, articulando as suas vertentes ambiental, económica e social.

Com o passar dos anos, a governação do território foi capturada por uma lógica burocrática, na qual o procedimento passou a prevalecer sobre a perspetiva estratégica e o parecer técnico-administrativo adquiriu mais peso do que a decisão política. Neste percurso, o urbanismo foi também sendo gradualmente esvaziado enquanto ferramenta integrada da política territorial.

Urbanismo, burocracia e planeamento territorial

Este esvaziamento não decorre apenas do excesso de burocracia. Resulta da acumulação de vários fatores: a alteração da escala dos fenómenos urbanos, que hoje extravasam amplamente a cidade tradicional; a complexidade crescente das questões territoriais; a dispersão das abordagens disciplinares; a dificuldade em ponderar - e decidir - entre valores contraditórios; e a troca de uma leitura integrada do território por um ordenamento generalista e uma gestão técnico-administrativa que poucas vezes é eficaz.

Daqui resulta um sistema incapaz de planear, de assumir riscos ou de responder, em que os responsáveis políticos deixaram de governar o território para o gerir de forma defensiva.

Este bloqueio não é inevitável, nem uma abstração. É criado por pessoas, frequentemente diluídas nas hierarquias das nossas instituições. As leis são elaboradas por pessoas, os pareceres são produzidos por pessoas e as decisões - ou a falta delas - decorrem de circunstâncias institucionais, culturais e históricas específicas. Nas últimas décadas, instalou-se um círculo vicioso: perante obstáculos reais, a resposta consiste em criar mais legislação, mais procedimentos e mais complexidade. Na realidade, o sistema tornou-se menos eficiente e menos apto a enfrentar e resolver os problemas.

As consequências são evidentes: territórios progressivamente mais disfuncionais, desqualificados e expostos a catástrofes ambientais, sem capacidade para responder a fenómenos extremos; um problema demográfico estrutural, com extensas zonas do país a perder população de forma continuada; e um Estado cada vez mais limitado para ponderar, debater e decidir os modelos de ordenamento e ocupação do território, a utilização do solo e a implantação de infraestruturas. Existem instrumentos estratégicos, mas continuam vagos e sem capacidade de orientar ações concretas. Também existem instrumentos de planeamento, mas tornaram-se pesados e inoperantes, dominados pela lógica burocrática.

Conhecimento e decisão para governar o território

Perante esta realidade, persistir na rigidez, na fragmentação institucional e na ilusão de um controlo burocrático constitui um erro político. É essencial criar mecanismos que permitam desbloquear as instituições e substituir a mentalidade do parecer vinculativo por uma lógica de parecer contributivo. Governar o território requer flexibilidade, rapidez de resposta e capacidade de decidir. Requer igualmente conhecimento, pois ninguém decide bem sobre aquilo que desconhece.

Decidir sobre o território exige estudá-lo, entendê-lo e trabalhá-lo permanentemente. Exige que a política se aproxime de quem o pensa e transforma todos os dias - arquitetos-urbanistas, geógrafos, arquitetos, engenheiros, sociólogos e especialistas ambientais -, não para substituir a decisão política, mas para a tornar informada, responsável e transformadora. Este saber integrado permite definir objetivos com clareza, ajustar estratégias às várias escalas e intervir nos locais e momentos adequados.

Os territórios são construídos e transformados por dinâmicas sociais, económicas e ambientais que têm de ser compreendidas. Cabe às políticas com impacto territorial corrigir e orientar essas dinâmicas, antecipar dificuldades e construir uma visão de futuro. Não existe planeamento nem governança sem uma perspetiva partilhada do futuro desejável e possível.

Governar o território não se reduz a exercer poder. É decidir politicamente com base no estudo, no diálogo e numa visão ampla e concertada do futuro. Por mais abstratas ou globais que possam parecer, as decisões políticas acabam sempre por produzir efeitos no território. Ignorá-lo é renunciar ao ato de governar. Estudá-lo - e debatê-lo com seriedade - é o primeiro passo para o voltar a fazer.

Continuaremos a encarar o território como um simples problema administrativo ou passaremos a reconhecê-lo como um ativo estratégico para o desenvolvimento sustentável do país?