Terreno rústico: o que se pode construir?

“Nos últimos anos, multiplicam-se os telefonemas e e-mails com a mesma pergunta: ‘Tenho um terreno rústico, o que dá para construir?’.” É assim que Clélia Brás, advogada especializada em direito imobiliário, descreve uma dúvida cada vez mais comum. Por trás dela, identifica uma aspiração repetida: “quase sempre o mesmo sonho, sair da cidade, construir uma casa no campo, talvez apostar no turismo rural e a ideia, tantas vezes errada, de que rústico é apenas um rótulo provisório, à espera de ser urbanizado”.

“A má notícia é que a lei não vê as coisas assim; a boa é que há uma forma ordenada de responder à pergunta, e ela começa muito antes de se desenhar a primeira planta”, salienta a advogada.

À luz do enquadramento legal, o solo rústico serve para atividades agrícolas, pecuárias e florestais, para a preservação dos recursos naturais e para a proteção contra riscos. Não constitui, por isso, uma reserva destinada a futura urbanização. “A lei não trata o solo rústico como urbano em potência, mas como um recurso produtivo e ambiental que deve ser preservado”, esclarece Clélia Brás.

Neste quadro, refere ainda a advogada, “os proprietários têm o direito de utilizar o terreno de acordo com a sua vocação, mas não dispõem de um direito automático à construção de habitação”.

Terreno rústico e PDM: o que pode ser construído

A observação de diversos Planos Diretores Municipais (PDM), em concelhos como Sintra, Seia ou Sousel, evidencia uma regra comum: edificar em solo rústico é uma exceção, limitada ao estritamente necessário. Clélia Brás indica como casos mais habituais “a habitação do agricultor, geralmente associada a explorações com área mínima relevante, edifícios de apoio à atividade agrícola e projetos de turismo em espaço rural, estes últimos com índices de construção muito reduzidos”.

Luís Mendes, investigador no Centro de Estudos Geográficos da Universidade de Lisboa, assinala “18 alterações, em todo o país, de uso rústico para urbano”.

O investigador observa que, embora subsistam restrições, as alterações legislativas recentes trouxeram mais flexibilidade administrativa. Foram suprimidas licenças consideradas redundantes, reforçado o mecanismo de comunicação prévia e reduzida a margem de atuação dos regulamentos municipais em matéria procedimental. Salienta também a revogação do Regulamento Geral das Edificações Urbanas, com efeitos a partir de 2026, bem como a simplificação dos procedimentos de reclassificação de solo rústico em urbano em situações específicas.

Ainda assim, Clélia Brás deixa uma ressalva: “estas alterações não significam uma liberalização da construção em solo rústico. A decisão continua a depender do planeamento municipal e do respeito pelos princípios de contenção da expansão urbana”.

Outro erro recorrente está associado à designação “terreno rústico com potencial construtivo”, expressão que “não tem valor jurídico”, garante a advogada. O que define a possibilidade de construir é “a classificação no Plano Diretor Municipal e as condicionantes associadas, como a integração em áreas da Reserva Ecológica Nacional, Rede Natura, leitos de cheia ou parques naturais, que podem inviabilizar ou restringir severamente qualquer edificação”.

O que se pode construir num terreno rústico irá depender sempre do PDM

Construir em solo rústico pode também implicar encargos acrescidos. “Os municípios não são obrigados a assegurar infraestruturas como água, saneamento ou eletricidade em zonas dispersas, pelo que esses encargos recaem sobre o proprietário, que terá de recorrer a soluções autónomas”, acrescenta Clélia Brás.

O passado urbanístico da propriedade é igualmente decisivo. “Processos como pedidos de informação prévia, licenças ou comunicações podem definir ou condicionar o regime aplicável, sobretudo num contexto em que estes instrumentos ganharam maior relevância”, afirma a advogada. Trata-se, segundo aponta, de um enquadramento legal com “menos burocracia formal, mas maior responsabilidade para técnicos e promotores”.

Informação prévia e valorização do terreno

Na perspetiva do mercado, André Casaca, analista imobiliário e administrador da imobiliária Laplace, vê uma vulnerabilidade estrutural nas decisões dos proprietários. “Tenho um terreno, um prédio rústico com necessidades de valorização, o que preciso de fazer para desbloquear o seu valor?”, sintetiza como a questão central para muitos deles.

Segundo André Casaca, “há muitos prédios rústicos dentro do PDM, sem qualquer construção aprovada, mas é preciso desbloquear a sua utilização”. Para Casaca, o ponto de partida “é sempre solicitar, na autarquia, um pedido de informação prévia, para conhecer a viabilidade do terreno, até porque um terreno com um pedido de informação tem mais valor do que um solo sem qualquer enquadramento”.

Casaca realça que estão em jogo escolhas determinantes: “a capacidade construtiva de um terreno, a definição do produto imobiliário, número de fogos, tipologias e áreas e, em consequência, a valorização do ativo”. Estas decisões “não podem ser feitas à deriva ou sustentadas por perceções de mercado”, devendo basear-se em “estudos técnicos rigorosos”, aconselha.

A nova Lei dos Solos introduziu uma maior flexibilidade na passagem de terrenos rústicos a urbanos, sobretudo quando se destinem a habitação a custos controlados. O diploma atribui maior autonomia às câmaras municipais, desde que não estejam abrangidas áreas da Reserva Agrícola Nacional ou da Reserva Ecológica Nacional.

O primeiro passo deve ser, junto da autarquia, conhecer a viabilidade do terreno

Mesmo assim, André Casaca frisa que “o novo regime não dispensa uma abordagem técnica rigorosa. A viabilidade de um projeto deve assentar em dados concretos, desde condicionantes urbanísticas a estudos de mercado, e não em expectativas”. Na sua opinião, o perigo reside em que “a maior abertura legal seja interpretada como incentivo à especulação ou à simplificação excessiva das decisões”.

Lei dos Solos, infraestruturas e limitações

Luís Mendes admite igualmente que “houve uma simplificação de processos burocráticos”, mas identifica obstáculos na aplicação prática. “Muitas autarquias temem problemas jurídicos ao perder o controlo urbanístico, que passa a assentar em termos de responsabilidade dos técnicos”, afirma.

Além disso, o investigador salienta que “nem todos os solos estão infraestruturados, e torna-se muito caro construir neste regime”. Aponta ainda constrangimentos como a ausência de cadastro e a exigência de continuidade territorial. “Um prédio rústico não é um terreno à espera de construção”, reforça.

Ainda assim, reconhece vantagens à simplificação, “desde que promotores e autarquias estejam disponíveis para assegurar as infraestruturas necessárias”.

No fundamental, a resposta não muda: aquilo que pode ser edificado depende sempre do PDM. “É o PDM que classifica e qualifica o solo e define o regime de uso através de índices urbanísticos, limites de construção e número de pisos”, recorda Clélia Brás.

“Nothing disto significa que não seja possível construir uma habitação”, assegura a advogada, considerando que “significa apenas que a vocação agrícola ou florestal pesa mais do que o desejo de uma casa isolada”. E deixa um alerta: “a ideia de que em terreno rústico constrói-se sempre alguma coisa é, mais do que um mito; é um risco patrimonial sério”.